با روی کار آمدن جان اف کندی در دیماه 1339 هـ . ش (ژانویه 1961) آمریکاییها رژیمهای وابسته به خود مانند ایران، برزیل و آرژانتین را برای انجام پاره‌ای اصلاحات و تغییرات تحت فشار گذاردند.

در ایران علی امینی که به هواداری از آمریکا مشهور بود نخست‌وزیر شد و برای اجرای رفرم‌ها به تکاپو افتاد شاه که از افزایش قدرت امینی به ویژه به دلیل اعتماد کامل آمریکا به او نگران بود در سفری به آمریکا به دولتمردان آن کشور قول داد که حاضر است خودش اصلاحات را انجام دهد. بدین ترتیب امینی در 27 تیرماه 1341 هـ . ش استعفا کرد و اسداله اعلم به جایش نشست.

اعلم تحصیلات عالیه نداشت و در میان مردم و مخالفان سیاسی چهرة بدنامی بود. با این وجود نفوذ بی نظیری در امور کشور داشت و از نزدیکترین و مورد اعتمادترین دوستان شاه به شمار می‌رفت. او که مأمور اجرای رفرم‌ها شده بود در 16 مهر 1341 هـ . ش لایحه انجمن‌های ایالتی و ولایتی را به تصویب رساند.

به موجب این لایحه واژه اسلام از شرایط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان حذف شده بود، انتخاب شوندگان نیز به جای اینکه مراسم تحلیف را با قرآن به جای آورند. از این پس این کار را با «کتاب آسمانی» انجام دادند. افزون بر این در مصوبه به زنان حق رأی داده شده بود.

امام خمینی که تصویب لایحه مذکور را مقدمه‌ای بر برنامه‌های ضد قانونی و ضد اسلامی رژیم شاه می‌دانست بلافاصله علمای طراز اول هم را دعوت کرد تا در منزل فرزند شیخ عبدالکریم حائری بنیانگذار حوزة علمیه قم گرد هم آیند و دربارة این لایحه به مشورت و تصمیم‌گیری بپردازند. امام در این جلسه، اهداف دولت را بر شمرد و نسبت به تصویب چنین لایحه‌ای اعلام خطر کرد. در پایان جلسه نیز تصمیمات زیر گرفته شد:

1-طی تلگرافی به شاه، مخالفت مراجع و علما را با لایحه اعلام داشته و لغو فوری آن درخواست شود.
2-هفته‌ای یکبار و در صورت لزوم بیشتر میان علمای حوزه، جلسه مشورت برقرار شود تا تصمیمات و مبادرت با وحدت نظر توأم شود.

شاه در تلگرافی که متن آن روز بعد به امام و سه تن از دیگر مراجع قم مخابره شد، این تغییرات را غیر مهم دانست شاه با عبارت حجت‌الاسلام در پیام خود مراجع را ندیده گرفت. سپس مراجع تلگرافی به اعلم مخابره کردند. امام خمینی در تلگراف خود بی‌آنکه اعلم را نخست وزیر خطاب نماید تصویب لایحه مذکور را مخالف شرع مقدس و مباین صریح قانون اساسی دانست و ضمن توصیه به رعایت قوانین اسلام تأکید کرد علمای ایران و سایر مسلمین در امور مخالف به شرع ساکت نخواهند ماند.

40 روز از سکوت و بی‌اعتنایی اعلم گذشت و امام اعلامیه کوبنده‌تری برای او صادر کرد. در این مدت با سخنرانیها و اعلامیه‌ها ارسال نامه‌ها برای شخصیت‌های سیاسی و روحانی شهرها تحرکی گسترده انجام گرفته در 15 آبان ماه 1341 هـ . ش اعلم به جای عذر خواهی، هرگونه اخلال‌گری را محکوم کرد و‌آنرا حرکتی ارتجاعی دانست این امر باعث اعتراضات متعدد مردم در شهرهای مختلف بویژه تهران شد. علم در 22 آبانماه تلگرافی به سه نفر از مراجع قم به جز امام مخابره کرد و ظاهراً عذر خواهی کرد و برخی از علما آنرا پذیرفتند اما، امام اظهار داشت لایحه‌ای که به تصویب هیأت دولت رسیده با تلگراف خصوصی از قانونیت نمی‌افتد بلکه باید لغو آن توسط رئیس دولت و به طور رسمی در جراید اعلام شود. به هر ترتیب با تلاش پیگیر امام و مراجع قم و پشتیبانی مردم لایحه ای که در مهرماه سال 1341 به تصویب دولت رسیده بود در آذر ماه همان سال لغو شد،رژیم شاه از تصویب لایحه انجمن‌های ایالتی و ولایتی دو هدف عمده را دنبال می‌کرد:



مدارک مصوبه انجمن‌های ایالتی و ولایتی